שיטת משטר אינה יכולה להבנות כטלאי על טלאי. רכיביה צריכים לפעול באופן הרמוני להשגת מטרה משותפת כלשהי. כך, למשל, השיטה האמריקאית נבנתה מתוך תפיסה שהממשלה היא רע הכרחי — לעיתים אפילו לא הכרחי, למעשה — ולכן יש להגביל אותה בכל מעשיה. שיטת הפרדת הרשויות הנהוגה בארה”ב, על כן, כוללת מספר גדול של נקודות וטו ששואבות את סמכותן ממקורות שונים, כך שהסיכוי לשינויים משמעותיים בסדרי השלטון הוא נמוך בעליל, ושינויים בחוקה עצמה הם נדירים להפליא. לעומת זאת, שיטת ווסטמינסטר הבריטית בנויה לשם ריכוז כח בידי הממשלה: אין הפרדת רשויות, אין חוקה כתובה (ומן הסתם אין מגבלות על שינויה) ואין שום מגבלה על “ריבונות הפרלמנט” פרט לכוחה של המסורת של תפיסת ה”ראוי” של הפלרמנטרים הבריטים. מרבית השיטות בעולם נופלות אי-שם בין שני הקיצונים הללו, עם חוקים מסויימים שקשה יותר או פחות לשנות, ועם מידה כזו או אחרת של מהמורות ממסדיות בדרך לשינוי הסדר קיים.
ישראל קרובה הרבה יותר למודל הבריטי, עם שתי חריגות חשובות: חוקי היסוד, ובמיוחד שני חוקי היסוד שזכו לכינוי “המהפכה החוקתית” על-ידי אהרון ברק, שבפרשנותו להם יצר מתוכם מרכז כח מאזן לממשלה בדמות בית משפט בעל סמכות לערעור על חוקיותם של חוקים; ושיטת הבחירות היחסית המביאה לריבוי מפלגות ולממשלות קואליציוניות בלתי יציבות. החריגה הראשונה (והמאוחרת יותר, מבחינה כרונולוגית) זוכה לעיקר תשומת הלב הציבורית, אולי משום שה”מוסד” המעורב בה יותר גשמי – בית המשפט העליון – ואחוז בכח ובאינטרסים משלו. אין מדובר בסתם איזה הסדר חוקי שרוב האזרחים לומדים עליו קצת במסגרת שיעורי האזרחות ואחרי זה שוכחים ממנו. אבל שיטת הבחירות במדינה היא אחד המוסדות החשובים ביותר במערך הדמוקרטי שלה, ויש לה השלכות מרחיקות לכת על כל מהלך העניינים הפוליטי בה. כפי שכבר הזכרתי, אחד הגורמים שמאפשרים למערכת האמריקאית להיות כל כך מפוררת היא שיטת הבחירות רבת השכבות שלה: היא שמנתקת את חבר הקונגרס מתלות במפלגתו ויוצרת שני בתים בהם כל חבר הוא, במידה לא קטנה, סיעה בפני עצמו; היא שמאפשרת לנשיא לכהן עם קונגרס לעומתי. בבריטניה, שיטת הבחירות (אותה שיטת בחירות כמו ארה”ב, מבחינת תרגום הקולות למושבים) היא שמאפשרת את אחיזת החנק של הממשלה בפרלמנט, ומייצרת באופן כמעט סדיר רוב במקום שבו לא נמצא רוב שכזה.
השיטה היחסית הנהוגה בישראל, מייצרת מצב שהוא מקביל לסיטואציה בה בריטניה תתנהל לאורך מספר עשורים עם ממשלות מיעוט. המצב, כמובן, רק החמיר החל משנות ה-90 עם התפרקות המפלגות הגדולות לרסיסים בעקבות שינוי שיטת הבחירות ((שיעורי בית: מדוע שינוי שיטת הבחירות לשעטנז של בחירות נשיאותיות ובחירות פרלמנטריות יחסיות הביא לריסוק המערכת המפלגתית?)) – התפרקות שהמערכת שלנו טרם התאוששה מההלם שלה, חרף כמה סימנים חיוביים לאורך השנים. התוצאה הידועה היא ממשלות לא יציבות וקושי לקדם מדיניות. אפרופו, הטענה כאילו התשובה הנכונה לבעיות הללו היא שיטה נשיאותית היא הבל גמור. התשובה הנכונה היא מעבר לשיטת בחירות אזורית-רובנית שתייצר רוב בכנסת. כמובן שמדובר בתשובה שתיצור הרבה יותר בעיות משהיא תפתור — הבעיות של ישראל אינן מהסוג ששינוי מוסדי גרידא יכול לתקן.
לאור כל זאת, אין זה בלתי סביר שהממשלה תבקש להעביר חלק מתפקידי קבלת ההחלטות לידי גוף אחר, למשל כלל הציבור. אם הממשלה הייתה מבקשת להעביר את חוק יסוד: משאל עם, בו יקבעו ההסדרים והתנאים הדרושים לקיומו של משאל עם בשאלות חוקתיות, הנגישות של הציבור בכללותו לכלי זה וכן הלאה, אני בספק אם ניתן היה להתנגד לחוק, גם אם ברור היה שניתן יהיה לנצל אותו כדי לטרפד הסכמי שלום. אבל תיקון חוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמינהל) שעבר אתמול בכנסת אינו חוק שכזה. הוא אינו חוק שיוויוני משום שהוא אינו מקנה לכל אזרח ולכל דעה נגישות שווה לחוק. הוא המקבילה האידאולוגית לכל אותם חוקים שמכונים בשמות פרטיים – חוק לפיד, חוק מופז, חוק עמיר. חוקים אינם חליפות, ואסור שיתפרו במיוחד למידה מסוימת. אם המחוקק בישראל חושב שבתנאים מסויימים הציבור צריך לקבל לידיו את המושכות באשר לקבלת ההחלטות במדינה, אי אפשר שהתנאים הללו ישורטטו בצורה שתשרת רוב רגעי ותשלול את הזכות החדשה הזו מידי מי שנמצא כרגע במיעוט.
התיקון החדש מגדיר קווים מאוד ספציפיים ומדוייקים להפעלת משאל עם: רק עם ביטול החלת המשפט השיפוט והמנהל על שטח כלשהו. מיד מזדקר חוסר הסימטריה: סיפוחו של שטח והחלת המשפט הישראלי עליו אינם מצריכים משאל עם. כך, אבן שזרק רוב מזדמן בכנסת לבאר צריכים רוב מוחלט של חברי הכנסת כמו גם משאל עם בקרב כלל הציבור כדי להוציאה.
לא ברור (פרט לשיקולים הפוליטיים, שצריכים להיות זרים בבואנו לחקק חקיקה כה חדשנית במושגי שיטת המשטר בישראל) מדוע אך ורק בנושא הזה מן הראוי לקיים משאל עם. מדוע לא ינתן לעוד סטטוס קוו כזה או אחר קו ההגנה הנוסף הזה? מדוע לא תנתן בידי האזרחים הזכות ליזום משאל עם בנושאים חוקתיים שונים? מדוע לא יורשו האזרחים לערער על קביעות של המחוקק במקרים מסויימים (למשל, לבטל חוק שנחקק, או לחייב חקיקת חוק שנדחה?) — מדוע, לכל הרוחות, דרוש רוב גם בכנסת וגם בקרב כלל הציבור כדי לאשר הסכם עליו חתמה הממשלה, ומדוע אין לאזרחים כל אמצעי לשנות את החלטת הכנסת אם זו בחרה לדחות הצעה שהובאה בפניה?
התיקון כפי שעבר הוא אחיזת עיניים משום שהוא מתיימר לדבר בשפה הדמוקרטית, אך הדמוקרטיה תמיד מדברת בשפת השיוויון. חוק שנותן עדיפות לצד מסויים אינו חוק שמקדם את הדמוקרטיה אלא חוק שעוקף אותה. חוק שמערים קשיים על החלטה מסוג אחד ומקל תמיד עד החלטה מסוג אחר, הוא חוק שעוקף את רצון הציבור, לא כזה שמכבד אותו. חוק שמחשק מחוקק עתידי היפותטי הוא חוק שמחשק את הציבור העתידי שיבחר באותו מחוקק.
דבר בספר החוקים הישראלי אינו מונע מהכנסת להכריע בכל סוגיה שמובאת בפניה כי היא אינה מסוגלת להכריע בה, וכי ברצונה לפנות לקבלת אישורו של הציבור בנושא. אם כך יהיה, לא יוכלו תומכיו של הסכם כלשהו להתנגד לכך בשם הצדק. אך עניינו של התיקון הנוכחי אינו בהצעה מסויימת שעומדת כרגע על הפרק, אלא במניעת מהלכים עתידיים. ובשל כך פגיעתו רעה: היא תהיה רעה אם בעתיד יכשל הסכם שלום שזכה לרוב בכנסת אך כשל במשאל העם; היא תהיה רעה אם ראש ממשלה יפעיל את משקלו כדי לבטל את התיקון קודם לאישור הסכם שלום וכך יביא לאישורו תוך שבירת אמונו של הציבור; והיא תהיה רעה אם ההסכם יעבור על חודו של קול. והיא תהיה רעה אם לעולם לא נגיע להסדר משום שראש הממשלה יחשוש להביא בפני הציבור הסכם שהוא בטוח ביכולתו לעבור משאל עם גם אחרי כל מדורי הגהינום של תשעים ימי קמפיין ארסי כנגדו. אבל זאת, הרי, בעצם, הסיבה. לא?

